[기고] 중앙 권한 지방이양 더 폭넓고 빠르게 이뤄져야

2025년은 지방자치와 지방분권 즉 자치분권의 관점에서 매우 의의가 크다. 선출직 단체장과 지방의회 등 지방자치의 외형적 골격에 기초한 지방자치를 부활한 지 만 30년이 되는 해이기 때문이다. 지방자치의 부활로 지방행정의 민주성과 혁신성 제고를 낳았으며 자치분권 2.0의 제도적 기반을 구축하였다. 그럼에도 불구하고 자치분권의 한계 또한 분명하다.

서울시와 서울연구원이 공동 주최한 민선 지방자치 30주년 기념 자치분권 정책포럼 발표 자료에서 1999년부터 시작된 중앙 권한의 지방이양 방식이 문제점을 내재하고 있었다. 1999년 1월 김대중정부가 ‘중앙행정권한 지방이양 촉진 등에 관한 법률’을 제정하여 중앙 권한의 지방이양을 개시한 이후 2022년까지 총 2489건 중앙 권한의 지방이양이 이루어졌다.
김순은 서울대 행정대학원 특임교수 중앙 권한 지방이양의 문제점은 이양 방식이 원인이 되었다. 김대중정부가 개시한 지방이양의 대상은 단위 사무별 지방이양이었다. 단위 사무별 이양이다 보니 이양 대상의 발굴, 추진기구의 심의·의결, 법령의 개정 제안, 법령안 제·개정 등 일련의 과정이 2∼3년 정도 소요되는 것이 보통이었다. 단위 사무별로 개별적으로 추진되는 이양이다 보니 분절적으로 추진되어 관련 사무 간의 연계성이 크게 미흡하였다.

관련 기능 전체가 이양되기보다는 일부만 이양되는 등 동일 사무가 여러 단위로 분리되어 처리되면서 행정절차가 복잡해지고 주민의 편의가 저해되는 등의 문제점도 낳았다. 결론적으로 행정의 효율성을 떨어뜨렸다. 대부분 공무원 1인이 복수의 단위 사무를 담당하고 있기 때문에 단위 사무별 업무의 이양으로 인한 인력과 예산 등 비용 추계가 어려워 예산, 인력, 조직 측면의 지원은 미흡하였다. 때로는 중앙-지방정부 간의 역할이 모호하여 중앙과 지방에서 중복적으로 처리되는 일도 발생하였다.

우리나라는 도시화율이 90%를 상회하는 등 도시화가 빠르게 진행되었고 특히 특별시, 광역시, 특례시 등 대도시는 기타 자치단체에 비하여 재정 및 행정 역량이 우수한 편이다. 대도시 행정에는 행정의 통일성, 효율성을 바탕으로 도시 경쟁력 강화를 위한 대도시 행정 체제가 요구되면서 이에 대응하는 차등분권 차원의 행정권한 이양 등의 특례가 요구되었다. 이에 대한 대응의 미흡이 두 번째의 문제점이다.

상기의 문제점들을 개선하기 위해서는 단위 사무별 지방이양을 포괄적 이양으로 전환하는 것이다. 단위 사무 대신에 중범위 또는 대범위의 기능을 포괄적으로 이양하면 단위 사무별 지방이양의 문제점을 원천적으로 개선할 수 있다. 지역적 특수성을 고려하여 현재까지 제주특별자치도에는 4740여건의 사무특례가 이양되었다. 제주도에서 선도적으로 학습된 특례를 적극적으로 활용하는 것도 좋은 방안이다.

우리나라의 90%를 상회하는 도시화율과 대도시화를 감안할 때 도시행정의 종합성, 통합성, 효율성이 발휘될 수 있는 중앙권한의 대도시 특례를 적극적으로 추진하여야 할 것이다. 우리나라의 경우 1945년 광복 이후 서울시에 대규모의 특례를 부여하는 ‘자유특별시’ 도시제도를 검토한 바 있다. 포괄적 이양 외에, 주민에게 가까운 정부에의 우선적 이양을 뒷받침하는 보충성의 원칙 위에 중앙권한의 일괄이양 등의 이양방식도 활용되어야 한다. 일괄이양의 경우 이미 2차례 일괄이양법의 제정이 좋은 선례가 될 수 있다.

김순은 서울대 행정대학원 특임교수